铁塔公司的组建引发业内热议。习近平总书记指出：信息化是现代化的基础。信息基础设施的价格水平对于我国经济、社会发展具有举足轻重的作用。铁塔公司如何体现党的十八届三中全会全面深化改革决定中“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好地发挥政府作用”的精神？监管机构如何避免铁塔公司或类似的电信基础设施公司产生垄断，降低行业建设成本，最终惠及广大电信用户？今日本版将探寻国外在电信基础设施共建共享领域的监管政策，试图找到适用于我国铁塔公司的“它山之石”。
共建共享的国际潮流
近年来，在移动网络市场，随着3G产业的成熟，特别是4G网络的商用，语音市场竞争已经形成，数据对语音的替代已开始加速。为此，各国均放松了在语音通信市场的监管。监管重点从语音业务转到网络的开放和公平接入。其中，鼓励甚至强制基础设施共建共享成为推动网络开放的重要举措。
ITU统计显示，截至2011年，超过160个国家要求铁塔、基站、管道等设施共享，超过120个国家要求开放移动接入网络，以便新进入运营商或移动虚拟运营商（MVNO）租赁。在某些国家或地区（如加拿大），由于自然条件等原因，更是提出强制性要求，将开放网络共享作为获得频谱使用牌照的必要条件之一。
在企业层面，由于近年来巨额的网络投资，加上移动数据流量激增，使得移动运营商普遍陷入了增量不增收（即所谓的投资与收入的“剪刀差”）的窘境，降低资本支出（CAPEX）和运营支出（OPEX）成为主流运营商的共性需求，故网络共享有着不断上升的吸引力。例如，饱受经济危机困扰的欧洲运营商，2007年以后开始加快移动网络共享的步伐。沃达丰、Orange、Telefonica、T-Mobile等运营商，在不同国家市场已签订了多个两两之间的移动网络共享协议，从简单的站址共享到较为深入的有源共享，从2G/3G网络到最新部署的4G网络，均在这些共享协议中有所涉及。
不过，大部分国家施行的是网络协议共享，成立单独的电信基础设施公司的情况并不多见，即使要成立这样的公司（或者外包给独立的铁塔公司），也大多是通过企业之间市场谈判的方式进行，而鲜有以政府或监管机构为主导的。后者的例子有：卢旺达、墨西哥、南非等，这些国家为降低网络服务成本，近期推出了关于单一批发网络的政策与法规。
目前，国际上单独的电信基础设施公司（或单一批发网络公司）的管控（治理）模式主要有：公共治理与运营模式，如澳大利亚的NBN模式；政府参股的批发模式，如新加坡模式；企业股份制模式，如印度的Indus Towers、瑞典的Net4Mobility、俄罗斯的Yota和美国的Lightsquared。但这些模式似乎均带有探索性。
我国现状与困境
我国的情况是，2008年电信重组以后，在政府的引导下，电信基础设施的共建共享已由当初的艰难起步，逐步发展到合作环境相对良好的阶段，共建共享在运营企业已经深入人心。仅以2011年为例，三大运营商共节约投资100多亿元，占全部投资的比重大于6%。因此可以说，拟成立的铁塔公司是我国既有电信基础设施共建共享的延伸。
2014年，4G开始商用，4G基站建设也大规模启动。由于4G频段较高，基站覆盖半径较小，4G基站要实现2G的覆盖效果，须成倍增加基站数量，可以预见将会出现一系列问题，如：电信基础设施的重复投资、过度消耗土地与能源、老站址要求拆站、新站址难找难谈，甚至会出现居民反对建站或要求拆站的同时又投诉信号覆盖不到位的情况，这些都将严重影响4G的发展进程。
事实上，目前在我国电信基础设施作为公共基础设施的法律地位不够明确（即国家《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》不包括基础电信行业）的条件下，基础设施共享的行业外部阻力要远远大于行业内部阻力。根据行业发展的需要，迫切需要铁路、公路、航空（机场）、景区、住建、军队等部门的大力支持。但如果三家运营商各自为政，分别与相关各部门、行业协调，则交易成本是巨大的。
故中国的电信基础设施共享，除了可以节省CAPEX和OPEX之外，还可以节省很大的交易成本。
监管机构的考量原则
电信基础设施的统一建设与共享，符合党的十八届三中全会全面深化改革、促进生态文明建设的精神，有利于促进资源节约和环境保护，也有利于降低行业的建设成本。
目前普遍的疑问是：如何避免形成新的垄断，保证资源共享带来的成本降低，最终能惠及广大电信用户？
实际上，在政府、监管者审批电信基础设施共享项目时，避免单一基础网络的垄断，绝不是唯一要考虑的因素。通常需要考虑的是：
降低企业成本与用户消费的基础价格水平，鼓励运营商提供差异化服务。不同发展阶段的运营商有不同的降低成本的内在动因。对于主导性运营商来说，开放共享可以加速收回一部分投资成本；而对于新进入运营商（包括虚拟运营商）来说，可以避免最初几年巨额的网络投资带来的亏损，将资源集中在差异化的产品和服务创新上，迅速扩大网络覆盖，并极大地改善开业初期的现金流。
均衡市场、促进竞争。例如，让弱势运营商从共享中获得更多的利益，有利于他们快速搭建网络，有利于市场的均衡，因而有利于市场的竞争。在我国，由于目前的共建共享主要是运营商之间的利益对等交换，以及优势移动运营商大网优势的存在，故这种共建共享对于改善不均衡的市场结构作用有限。需要建立类似铁塔公司的单一基础网络，进一步促进市场的均衡。如在统一标准的基础上实施有源网络共享，则更方便消费者自由（例如不用更换终端）漫游，甚至转网。
平衡鼓励竞争与鼓励长期投资之间的关系。通常，短期内鼓励竞争，会损害行业长期投资的积极性。例如，由于欧盟在电信行业并购政策上迟迟不松口，严重影响了欧洲电信运营商的投资积极性。电信行业投资的长期性，可以用频谱资源分配周期来说明：通常频谱规划的公布要早于企业投资5年以上。网络共享显然能起到明显的平衡作用，即在促进市场竞争（即让运营商将重点放在产品与服务上）的同时，也可保护企业的长期投资（以网络共享为代表）。
促进普遍服务。根据成熟度，市场可以区分为 “成熟市场”（如发达国家、城镇地区）和“新兴市场”（如发展中国家、农村与偏远地区）。电信运营企业在成熟市场一般是竞争过度，而在新兴市场则是资源不足。以中国的移动通信行业为例，移动通信基础设施在城镇共享的意义主要在于减少运营和交易成本、增加总体通信带宽，甚至可以考虑拆除部分站址、塔杆，而在农村共享的意义则主要在于减少投资和用户获取成本、扩大服务区域。在目前普遍服务基金政策不明朗的情况下，农村、偏远地区基础设施的共享就相当于是促进普遍服务。如能配套给予数字红利频谱政策，则效果会更明显。
高效利用稀缺资源。电信行业最典型、最重要的稀缺资源就是：频谱、土地。
改善环境。这主要是指减少电磁辐射污染、降低能耗。
改进服务质量。特别是在城市人口密集地区，可在提高资源利用率的基础上，通过减少电磁干扰等手段，改善用户体验。
对于单独的电信基础设施公司（或单一批发网络公司），则需要进一步考虑：管控（治理）模式和反垄断的价格监管模式（政府定价监管、投资回报率监管等）。
对铁塔公司的有关建议
国际主流的行业观点认为：电信基础设施共享方式的选择，应当以企业之间的商业契约为主，即应使市场在资源配置中起决定性作用。
根据该原则，政府应鼓励企业通过市场化机制，包括商业合作和投资合作的方式，进行多层次、多模式的电信基础设施共享。
对于我国拟成立的单一电信基础设施公司，建议政府在考虑普遍服务基金、重新规划与发放数字红利频谱、将电信运营业列入公共基础设施目录等政策措施的同时，对行业作如下政策引导：
——从无源共享起步。由于无源基础设施少有或几乎没有创新，难以产生技术性的垄断利润，比较容易参照公共基础设施进行管理，方便审计。这样既有利于迅速降低成本，又有利于保持企业之间的积极竞争。
——从增量起步。特别是从农村、边远地区起步，在减少起步成本的同时，有利于缩小城乡之间的“数字鸿沟”。
——探索PPP（公私合伙制）等兼有公共基础设施和市场化特征的融资与管理模式。
——借鉴码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等公共基础设施的管理经验，实施价格或投资回报率管制。
——适时探索小基站共享模式。
——研究电力等基础设施的替代式竞争。即使有上述抑制垄断的措施作保证，也可以同时考虑：打破行业壁垒，允许电力等基础设施作替代式竞争，形成全国一盘棋。
总之，应逐步积累经验，稳步推动几乎不可逆的电信基础设施共享进程，特别是慎重推进资产剥离，最大限度地获得改革红利，减少不必要的成本。
